通化市人民政府

通市政发【2016】15号

通化市人民政府关于印发

通化市推进供给侧结构性改革总体方案的通知 

    各县(市、区)人民政府，通化医药高新区管委会，市政府各委办局、各直属单位：

    《通化市推进供给侧结构性改革总体方案》已经市政府第8次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

    通化市人民政府

                                                                         2016年6月30日

    通化市推进供给侧结构性改革总体方案 

    为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察吉林重要讲话精神，全面落实党中央、国务院和省委、省政府关于推进供给侧结构性改革重大战略部署，有效解决当前经济社会发展中的深层次结构矛盾和问题，积极稳妥落实去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等结构性改革重点任务，结合我市实际，特制定本方案。

    一、指导思想

    全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，坚持以习近平总书记关于供给侧结构性改革重要论述为指导，紧紧围绕中央“五大发展理念”、“四个全面”战略布局和省委“三个五”战略部署，按照市委关于妥善处理“五个关系”、扎实推进“六个一”发展布局、着力打造“七个通化”的总体要求，统筹推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化资源配置，改善供给结构，大幅度提高供给体系质量和效率，加快培育形成新动力，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升，为实现全面建成小康社会奋斗目标、完成“十三五”规划任务提供坚强保障。

    二、基本原则

    (一)坚持推进“五大任务”与贯彻“五大发展”理念相结合。坚持把“五大发展”理念贯彻始终，搞好系统谋划和整体设计，进一步细化量化任务，推动“五大任务”沿着创新、协调、绿色、开放、共享的发展道路稳步前进。

    (二)坚持供给侧改革与需求侧提升相结合。坚持供给侧与需求侧“双轮驱动”，在发挥投资、消费拉动作用，扩大总需求的同时，注重从供给侧发力，扩大有效供给和优质供给，以创新供给带动需求扩张，以扩大有效需求倒逼供给升级，不断增添持续发展新动力。

    (三)坚持市场主导与政府引导相结合。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场竞争机制淘汰落后产能、出清库存，激发市场主体活力和创造力。加强政策引导，完善配套措施，提高服务质量，有效弥补发展短板，全面提升整体竞争力。

    (四)坚持稳增长与调结构相结合。将把握引领新常态、保持经济稳定增长贯穿于“五大任务”始终，着力强化创新驱动，改造提升传统动能，加快培育壮大新的经济增长点，推进技术、产品、业态、商业模式创新，促进新旧动能加快转换，实现更高质量发展。

    (五)坚持改革攻坚与保障民生相结合。在保障民生中推进改革发展，通过改革发展促进民生改善。加大重点领域和关键环节改革攻坚力度，激发创新活力；牢固树立以民为本的发展理念，增加政府公共产品和公共服务，全力维护和保障群众根本利益。

    三、工作目标

    去产能。用2年时间，压减炼铁产能80万吨、炼钢产能60万吨。用1年时间，再关闭退出煤矿5处左右，地方小煤矿数量由8处减少到3处，淘汰产能45万吨，保留产能33万吨。用1—2年时间，推动水泥企业进一步优化升级。

    去库存。到2018年，市本级不再新增审批项目的情况下，消化现有商品住房库存100万平方米左右，新批准预售商品住房全部消化，辉南县、柳河县、通化县商品住房库存量比2015年年底减少30％，保持房地产市场平稳健康发展，各地非商品住房库存明显减少。力争3年时间，以消化国家临储玉米库存为重点，突出就地转化和结构调整，逐步使粮食库存趋于合理。力争3年时间，逐步减少库存烟叶储备量，烟叶库存降到合理水平。

    去杠杆。到2018年，力争置换全市政府债务51亿元，处置存量政府性债务1亿元。银行业金融机构、证券期货机构、保险机构杠杆率符合监管要求，金融业增加值力争年均增长15%以上。企业融资成本和债务负担有效降低。

    降成本。到2016年底，为全市企业减负约6.6亿元，其中降低税费成本约3.9亿元、财务成本约0.3亿元、人工成本约0.4亿元、企业管理成本约2亿元。

    补短板。全市基础设施建设水平大幅提升，服务业增加值年均增长10%以上，到2020年占GDP的比重达到43%以上、力争达到50%，全社会研究与试验发展经费(R&D)投入强度达到1%左右，战略性新兴产业总产值达到550亿元，民营经济增加值占GDP比重达到64%。

    四、重点任务

    (一)积极稳妥去产能。

    通过实施改造升级一批、转移消化一批、淘汰取缔一批，优化增量产能，升级存量产能，化解过剩产能，淘汰落后产能，促进企业提质增效、产能结构升级。

    1.推动钢铁行业产能调整。突出产品结构调整，积极稳妥化解过剩产能。把通钢集团作为钢铁行业去产能的关键，加快推动企业转型发展，2016年关停通化钢铁股份有限公司1座70吨电炉，拆除相应动力装置，压减粗钢产能60万吨；2017年关停1座1060m3高炉，拆除相应动力装置，压减炼铁产能80万吨。支持通钢实施重大技改项目，延伸产业链条，丰富产品种类，研发高端钢材产品，实现产品结构升级，变落后产能为先进产能。结合全市重点工程项目，进一步扩大本地产品市场份额。

    2.引导煤炭行业压减产能。按照国家和省有关政策，采取分类处置、分步实施、有序退出的办法，将不符合产能标准、成本标准、安全标准、物流标准的煤矿作为去产能的重点，加快退出步伐；确需新建煤矿的，一律实行减量置换，并报请省政府批准。通过大幅压减煤炭产能，大幅减少煤矿数量，实施一批技改工程，保留的煤矿实现质量标准化二级以上，机械化程度提高到100%，自动化、信息化程度和安全保障基础水平大幅度提升，全市煤炭产业结构得到优化，煤矿安全生产形势明显好转。

    3.支持水泥行业重组减量。鼓励生产和使用高标准水泥，加强中高端产品供给能力。按照全省要求，从2016年开始，全面停止不达标水泥产能项目备案；全面清理在建和已建成的违规水泥项目；对已建成的水泥熟料项目，按现有政策要求实施产能置换。鼓励企业实施兼并重组，加快劣势产能退出，提升产业集中度。推动水泥产品标准和结构升级，开发高标准特种水泥。支持综合管廊、道路、桥梁、堤防等城建、交通、水利工程优先采购市内水泥。鼓励对矿渣、粉煤灰等大宗工业废弃物进行综合利用，提高矿产资源综合利用率。

    4.依法推进“僵尸企业”分类处置。多方式、多途径开展调查摸底工作，建立完善“僵尸企业”数据库。在精准识别的基础上细化分类，进行依法精准处理。采取市场化运作方式，支持优势企业通过兼并重组对行业产能进行整合；通过资产清偿债务、债务转为资本等方式，减轻企业债务，推动企业生产经营；进一步畅通特困企业依法破产退出渠道，充分发挥企业破产的社会调整作用；加快推进“个转企、小升规、规改股、股上市”，引导建立符合资本市场要求、支撑企业长期健康发展的现代企业制度。

    5.确保职工队伍稳定。把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重。坚持多兼并重组、少破产清算，坚持企业主体作用与社会保障相结合，维护职工合法权益和社会稳定。对拟分流职工制定再就业帮扶计划，举办专场招聘活动；通过劳务输出缓解就业矛盾；对符合条件且有创业意愿的下岗职工提供免息小额担保贷款。全力争取中央奖补资金，积极做好安置分流人员等相关工作。对化解产能过剩企业开展“援企稳岗”工作，积极争取企业失业保险稳岗补贴政策，减轻企业社保缴费负担，落实国家和省医疗保险和生育保险相关政策。

    6.引导企业开展国际产能合作。充分发挥通化沿边近海优势，用好国际国内“两种资源”、“两个市场”，围绕医药、冶金、新材料、先进装备制造等重点，实现率先突破。支持企业与“一带一路”国家及相关企业开展多方面合作，支持工程承包企业开展海外工程项目投标。

    （二）开拓市场去库存。

    结合我市实际，摸清底数、精准施策，逐步消化库存，有效控制增量，逐步把相关行业库存降到合理水平。

    1.积极化解房地产库存。调控住房市场产品增量，搞好科学统筹规划，控制新建项目开发节奏，缩减相应商品房供地规模，减少或暂停库存相对集中区域新开发房地产项目，避免出现新增库存。允许企业在符合规划的前提下调整住房户型结构，避免出现结构性库存；鼓励房地产开发企业适当降低商品房价格；支持房地产开发企业利用已取得未开发的房地产用地发展服务业；积极培育房屋租赁市场。

    2.释放住房市场消费需求。鼓励金融机构适当降低贷款利率，支持居民贷款购房。降低住房公积金使用门槛，扩大缴存范围，落实省内住房公积金省内贷款一体化政策。深化户籍制度改革，降低农民进城落户购房门槛，推动教育、社保、医疗等基本公共服务均等化。按照全省统一部署，落实农民户口变动与土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权脱钩等相关政策，解除农民失去既得利益的担忧。

    3.继续推进棚户区改造。积极争取专项补贴和银行机构对棚户区改造项目的支持；创新征收方式，加快房屋征收进度，确保年度棚户区改造项目开工率达到100%。加大货币化安置力度，货币化安置比例超过70%。坚持“开发企业自愿参与，棚改居民自愿选择”的原则，将二手房纳入货币化安置房源范围，补充货币化安置房源，激活二手房交易市场，加快推进商品房去库存。

    4.加快化解粮食库存。搞好玉米深加工企业技术改造，推动玉米淀粉向糖、酸、醇、脂、酶等精深加工方向发展，延伸产业链，提高供给能力和水平。加快发展畜牧业，推进规模化、标准化养殖，增加玉米过腹转化能力。积极争取国家政策支持，加快酒精加工企业资源整合进度，全面提高粮食库存加工转化能力。

    5.有效化解烟草库存。调整结构，扩大销售，强化市场监管，对假私非产品等不正当竞争行为加大查处和打击力度，为化解卷烟库存释放市场空间。

    (三)严格管理去杠杆。

    落实国家部署要求，有效化解地方政府债务、积极防范各类金融风险、明显降低企业杠杆率，确保不发生系统性、区域性金融风险。

    1.政府去杠杆。严格控制债务增量，有效核定新增债务限额，加快处置存量债务，专项债务率降到风险预警线以内。积极化解政府存量债务，腾挪发债空间，缓解公益性基础设施建设融资压力。做好债务置换，采取将现有存量债务调整为政府购买服务方式等措施化解存量债务，降低政府债务财务成本和风险指标。加大政府主导项目市场化融资力度，推行PPP模式、政府购买服务方式，带动和引导社会资本投入基础设施和公共服务领域；加强PPP项目管理，提高项目质量，为推选国家级PPP示范项目提供储备。

    2.金融去杠杆。采取有针对性措施，确保金融机构保持合理杠杆水平，金融行业稳健发展，对实体经济支撑作用不断强化。强化金融机构风险管理，盯防钢铁、煤炭、水泥等产能过剩领域授信风险，清理整顿高杠杆金融产品和违规业务，提升资产配置能力和投资管理能力。优化金融机构资金投放，加大脱贫攻坚、服务业攻坚等重点领域和医药健康、旅游、农产品加工、装备制造等重点行业融资支持力度；积极向上争取资金，全面支持交通、水利、城市地下管廊等重点项目。支持银行机构加快不良贷款处置工作，加大银行业金融机构重组、转让、追偿、核销等处置金融债务支持力度。

    3.企业去杠杆。加快企业技术改造、装备升级和技术更新；集中要素资源向重点大企业倾斜，扩大重点企业发展规划，着力提高各类资产价值，注重优化企业资产结构。鼓励金融机构根据企业生产经营特点，合理设定贷款期限，创新还款方式，减轻企业还贷压力。加大对企业的股权、债券融资支持，鼓励引导优质企业拓宽融资渠道，通过直接融资方式降低融资成本。通过深化国有企业改革和推动混合所有制，优化企业资本结构。建立完善企业信贷风险补偿机制，积极为重点企业提供信贷过桥周转、债务融资贴息等金融支持，严格控制企业信贷风险。

    (四)多措并举降成本。

    深入开展企业降成本专项行动，打好政策“组合拳”，切实减轻企业负担，增强企业发展活力。

    1.降低制度性交易成本。深入推进简政放权，进一步清理行政审批事项，完善“四张清单一张网”。推动行政机关委托开展评估评审中介服务，通过竞争方式选择中介机构，并制定落实中介服务清单制度。深化行政审批制度改革，做好国家、省取消和下放审批事项的承接和落实。推广使用全省统一的投资项目在线审批监管平台，落实企业投资项目线上并联核准制度，提高投资项目审批效率。深化“五证合一、一照一码”改革。推动建设统一规范的公共资源交易平台，降低企业公共资源交易成本。继续推进涉企清费，确保涉企收费减免政策全面落实到位。

    2.减轻企业税费负担。全面推开“营改增”试点，建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业申报缴纳增值税。落实国家和省高新技术企业减税政策、研发费用加计扣除政策、固定资产加速折旧政策、房地产税收优惠政策、企业兼并重组政策、降低小微企业税费政策等，切实减轻企业税费负担。全面贯彻落实国家和省出台的取消、停征和降低标准等收费减免政策，对取消、停征、免征和降低标准收取部分行政事业性收费减免政策执行情况进行督查。

    3.降低企业财务成本。鼓励金融机构对优质企业执行优惠利率，鼓励金融担保机构开展低费率担保业务。落实续贷政策适用范围，探索建立企业信贷周转资金，降低续贷成本。开展企业动产、股权和商标专用权“三押”融资，鼓励企业发行债券融资。清理金融服务性收费，规范企业融资过程中中介机构和有关部门收费行为。放大“助保金池”融资服务功能，缓解企业融资难题。加强政银企对接合作，推进信息对接服务平台建设。

    4.合理降低企业人工、物流成本。扩大企业稳岗政策实施范围，对于不裁员或少裁员的企业，以失业保险基金给予稳岗补贴。按照省要求，减轻企业社会保险缴费负担，调整失业保险费率、工伤保险费率和生育保险费率。支持企业扩大就业，对当年招用就业困难人员企业，按照规定享受社会保险补贴制度。稳定最低工资标准，防止工资上涨超过劳动生产率提高。争取国家和省支持物流园区建设，引导物流场站合理布局。加强运输管理系统信息化建设，实现物流信息互联互通，降低物流企业空载率。

    5.有效降低企业要素成本。扩大对重点工业企业用电补助范围；对稳定电力增长发挥积极作用的企业及承担钢铁去产能任务的重点企业，给予适当奖补。深入开展直购电试点，扩大试点企业户数，增加直购电电量。深化资源性产品价格改革，完善水、电、油、气价格形成机制。

    6.引导企业内部挖潜增效。引导企业管理创新，推动企业建立现代企业制度，推进企业产权多元化、管理规范化。支持企业增加技术改造投资，加快企业信息化建设，推广高效节能节水和环保安全的技术、工艺和设备。

    (五)着力补齐发展短板。

    立足当前实际，着眼未来发展，坚持问题导向，强化薄弱环节，提升整体发展水平。

    1.补齐基础设施短板。重点推进通化至四平、通化至白河、通化至沈阳、通化至丹东、通化至集安客运专线等5个新建项目和沈阳至吉林(通化段)电气化改造项目。加快推进通化至靖宇(通化段)、通化至集安、辉南至白山(通化段)、集安至本溪(通化段)等高速公路建设。做好通化机场扩建和口岸机场争取工作。加快建设通化国际内陆港务区，打造吉林省向南开放窗口。着力构建内联外通、网络设施衔接完善、技术装备先进适用、运输服务安全高效的对外开放通道网络。加快建设通化大街和西昌、五月花互通立交工程。发展清洁能源，稳步推进通化地区水电资源开发。因地制宜发展生物质热电联产、热电气联产、垃圾发电和生物质成型燃料等。搞好城市地下综合管廊建设，加快推进地下管网改造升级，争取国家管廊城市和海绵城市试点。抓好江河堤防整治等水利工程，完善农田水利设施，开展小型农田水利工程建设，打通农田水利“最后一公里”。

    2.补齐产业发展短板。按照《中共通化市委办公室 通化市人民政府办公室印发〈贯彻落实关于加快服务业发展实施意见的任务分工方案〉的通知》(通办发〔2016〕14号)、《中共通化市委 通化市人民政府关于加快服务业发展的实施意见》(通发〔2016〕10号)总体安排，推动服务业发展提速、比重提高、水平提升，力争服务业增加值年均增长10%以上。培育形成一批服务业龙头企业、一批现代服务业集聚区和一批知名服务品牌，重点实施好服务业发展十大工程，继续开展企业剥离非主营业务。树立大旅游理念，加快长白山、鸭绿江和高句丽古迹等世界级旅游资源的整合；强化旅游项目支撑，积极打造以高句丽世界文化遗产为核心的文物古迹旅游等10大类产品体系，把我市打造成为吉林省生态文化旅游第二极和东北亚国际重要旅游目的地。大力发展战略性新兴产业，启动大健康产业5年行动计划，推进建设国家生物医药集聚区；推动抓好玄武岩、石墨、钾长石、火山岩等战略性新兴产业集聚区建设，开发高端产品。加快推进农业现代化进程，加快农业转型发展，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，全面提高农业现代化水平，率先基本实现特色农业现代化，争创全省山区特色农业转型发展排头兵。

    3.补齐创新短板。强化企业主体地位，加快培育创新型领军企业、科技小巨人企业和科技型种子企业。筹建产业创新联盟和医药研发及中试中心，用好市科技成果交易中心和省科技大市场，加快院士工作站和科技企业孵化器建设，与中关村和“十四校两所”搞好产学研用合作对接，推进重大科技成果转化。完善科技成果转化“舟桥”机制，实现科技成果研发、中试、转化、推广、应用等环节有机衔接。大力培养和引进领军型企业人才、创新型科技人才和高素质专家型人才，加大应用型、复合型、技能型人才培养和引进力度。

    4.补齐民营经济发展短板。着力放开市场准入。落实促进民营经济发展的政策措施，进一步放宽民间资本进入的行业和领域。着力解决中小企业融资难问题。支持民营企业上市和挂牌交易。放大“助保金池”融资服务功能。着力加快公共服务体系建设，为民营经济自主创新提供技术支持和专业化服务。按照全省统一部署，推进新兴产业“双创”三年行动计划，谋划创建一批新兴产业“双创”平台和示范基地。着力降低企业成本。进一步清理精简涉及民间投资管理的行政审批事项，全面贯彻落实国家、省、市出台的取消、停征和降低标准等收费减免政策，减轻企业负担。培育一批骨干民营企业。提升知名民企品牌影响力，鼓励企业开发和培育具有自主知识产权的新产品，打造一批具有较强影响力的民营品牌企业和品牌产品。

    5.补齐环境保护短板。划定生态保护红线，加强自然保护区、国家森林公园和湿地公园等重要生态区域保护，推进山水林田湖生态工程，提升城市自然生态水平。全面停止天然林商业性采伐，提升我市生态系统根基屏障功能。巩固提升生态资源优势，加大水、大气、森林、土壤等生态修复治理力度，增强国家级自然保护区、森林公园和湿地保护区生态功能，充分发挥相关部门生态环境保护职能作用，构建科学合理的生态文明制度体系。实施重大节能减排与污染防治，高度关注空气质量，加强哈泥河等水源地环境保护。推进资源全面节约和循环利用。按照全省统一部署，建立健全生态补偿制度，开展生态补偿试点。

    6.补齐民生保障短板。实施精准脱贫，确保到2017年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。加快保障性住房建设，完成城市棚户区、“城中村”和农村危房改造。完善提升基础教育。扩大学前教育资源，均衡发展义务教育，普及高中阶段教育，加快发展现代职业教育，优化职业教育布局。完善覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度，支持县级医院重点薄弱专科和县级中医院建设，强化基层医疗卫生服务体系建设。推进社保扩面和保费征缴，提高企业退休职工养老金水平和城镇医保、新农合补助标准，推进城乡低保统筹，实现社会保障“一卡通”。

    五、保障措施

    (一)提高认识，加强组织领导。各地、各部门要切实把思想和行动统一到省委、省政府和市委、市政府关于推进供给侧结构性改革的决策部署上来，强化责任意识，加强组织协调，完善工作机制，着力形成齐抓共管、共同推进的工作格局。各地要结合实际，研究具体方案，推进工作落实；各部门要及时研究工作，加强与省有关厅局沟通，结合实际制定我市配套政策，确保形成合力。

    (二)明确分工，做好统筹协调。成立通化市推进供给侧结构性改革领导小组，领导小组办公室设在市发展改革委，下设5个专项推进组(见附件1)，分别对落实相关实施意见负总责；参与单位要各司其职，主动配合牵头部门，全力抓好各项工作。各县(市、区)、市直各相关部门要结合实际，细化分解目标任务，确保责任到岗到人，建立健全工作动态跟踪机制，推动供给侧结构性改革取得明显进展。

    (三)严格考核，全力推进落实。完善调度机制，各地和各专项任务牵头部门要及时总结工作落实情况，加强统筹协调，推动工作落实。把供给侧结构性改革任务纳入各地、各部门绩效考核内容，按照任务分工和进度安排进行考核，确保各项工作取得实效。

    (四）加大宣传，营造良好氛围。广泛利用各种新闻媒体，及时宣传推进供给侧结构性改革的重大意义，搞好相关政策解读，总结推广典型经验，充分调动各方面主动性、积极性和创造性，努力营造有利于推进供给侧结构性改革的良好氛围。

    附件：1.通化市推进供给侧结构性改革领导小组

    2.通化市推进供给侧结构性改革总体方案任务分解表

    3.关于去产能的实施意见

    4.关于去库存的实施意见

    5.关于去杠杆的实施意见

    6.关于降成本的实施意见

    7.关于补短板的实施意见