通化市人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见

                                                                        国发〔2014〕43号

东昌区、二道江区人民政府，通化医药高新区管委会，市政府各委办局、各直属单位：

为进一步加强我市地方政府性债务管理，切实规范政府性债务举借、使用、偿还和担保行为，有效防范和化解政府性债务风险，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》精神，结合我市实际，现提出如下实施意见：

一、总体要求 

(一)地方政府性债务的定义及分类。本实施意见所称地方政府性债务，是指地方政府及其部门直接借入、国债转贷、地方政府债券、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务以及经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等因公益性项目建设直接借入、转贷借入、拖欠形成的债务。地方政府性债务分为政府债务和政府或有债务，其中政府债务对应政府负有偿还责任的债务，分为一般债务和专项债务；政府或有债务对应政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。

一般债务：为没有收益的公益性事业发展举借，主要以公共财政预算资金偿还的债务。

专项债务：为有一定收益的公益性事业发展举借，主要以对应的政府性基金预算资金或专项收入偿还的政府债务。

(二)相关制度。使用政府性债务资金的项目，要执行财政评审、政府采购制度、重大项目听证公示等制度。财政部门应对使用政府性债务资金的项目实行绩效管理。审计部门应对使用政府性债务资金项目的资金使用情况进行全面审计。

(三)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，建立“权责利相结合、借用还相统一”的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

(四)基本原则。

1.分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

2.总量控制。政府债务举借不得突破批准的限额。政府或有债务举借实行严格管理和政府审批。

3.规范管理。严格限定政府举债程序和资金用途，把政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“权责利相结合、借用还相统一”的地方政府性债务管理机制。

4.防范风险。建立风险预警机制，综合运用负债率、债务率、偿债率、新增债务率、债务逾期率、借新还旧率等定量指标，对政府性债务实行风险预警。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

二、建立规范的政府举债融资机制 

(一)政府债务实行规模控制和依法审批。地方政府债务实行限额管理，一般债务和专项债务规模纳入限额管理。确需举债的只能在批准的限额内通过省政府代为举债。政府债务只能通过政府及其部门(财政部门)举借，不得通过企事业单位等举借债务。政府及其部门(财政部门)在批准的限额内举借债务，必须报同级人大或其常委会批准。

(二)建立规范的地方政府举债融资方式。政府举债采取政府债券方式进行。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

(三)推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式(PPP模式)，参与城市基础设施、公共服务体系领域等有一定稳定收益、规模较大的公益性事业投资和运营。政府可根据本地经济发展和建设需要，选取适合采用合作模式项目，如地下综合管廊、城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、公共建筑地下设施、公共建筑节能、水环境治理、高速公路、医疗和养老服务设施等城市基础设施及公共服务领域。成立PPP管理中心，加强PPP项目的监督管理。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

(四)加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。各级政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。企事业单位举借政府或有债务，必须按照“单位申报、财政审核、政府批准”程序办理。各级政府要加强对政府或有债务的统计分析、风险防控和日常监管工作。

三、对地方政府债务实行预算管理 

(一)政府债务纳入全口径预算管理。要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。政府或有债务确需各级政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

(二)政府或有债务实行收支计划管理。债务单位举借政府或有债务的，须按照财政部门的要求编制项目年度收支计划，明确建设项目、融资规模、融资方式、偿债来源等情况。财政部门从合规性、安全性和有效性等方面对债务收支计划进行审核，汇总编制本级政府或有债务收支计划，报同级政府审批后，下发融资举借核准通知。

四、加强地方政府性债务使用监管 

(一)严格政府债务用途。政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出和竞争性项目建设。

(二)专账管理政府债务资金。政府债务资金实行专账核算和管理，债务资金的使用应符合有关法律法规规定，专款专用，专账核算，接受财政部门和审计部门的监督。

(三)完善债务报告制度。完善政府性债务统计定期报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。

(四)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，明确责任落实，各级政府对本地政府性债务负责。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

(五)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向政府提供融资，不得要求政府违法违规提供担保。金融机构等购买政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

五、控制和化解地方政府性债务风险 

(一)建立政府性债务风险预警机制。财政部门根据本级一般债务、专项债务、政府或有债务等情况，测算负债率、债务率、偿债率、新增债务率、债务逾期率、借新还旧率等指标，评估本级债务风险状况，定期向同级政府、人大报告，并提出化解债务风险建议方案。积极采取措施，逐步降低风险，合理控制债务余额的规模和增长速度。

(二)建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险。各级政府对其举借的债务负有偿还责任，要制定应急处置预案，建立责任追究机制。当出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。对难以自行偿还债务，要及时上报，并启动债务风险应急处置预案，切实化解债务风险。

(三)严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对政府性债务管理的监督检查力度。各级政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资，要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资 

(一)进一步核实存量债务，抓紧将存量债务纳入预算管理。财政部门要以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，对债务单位的债务存量进行逐笔核查统计。对在2013年政府性债务审计中提供虚拟项目形成的债务，督促债务单位进行整改，同时，对政府性债务存量进行甄别，确保政府债务管理系统中债务数据真实准确。对政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。

(二)妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。各级政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需政府履行担保或救助责任的债务，要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

(三)确保在建项目后续融资。各级政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

七、加强组织领导 

各地、各部门要高度重视政府性债务管理工作。各级政府要切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。

通化市人民政府

2015年5月19日